我院行政管理系姜国俊副研究员与16级行管硕士研究生罗凯方在《行政论坛》（CSSCI来源期刊）2019年第1期，合作发表《中国环境问责制度的嬗变特征与演进逻辑——基于政策文本的分析》一文，被《高等学校文科学术文摘》2019年第2期转载。
转载内容如下：
中国环境问责制度的嬗变特征与演进逻辑
姜国俊 罗凯方
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由偏态问责向多元问责转变，但总体保持较低水平的平稳渐变。2000—2017年，中国环境问责的方式和途径发生重大的变化，即：由单一的行政问责方式朝着多元问责方式并举的方向转变。从前述环境问责政策文本的计量分析可以看出，2005年是中国政府环境问责方式发生转变的缓冲期，2006年则是拐点，自此中国政府环境问责政策举措的多元协调性不断上升。这直接体现在文本的相对比重上，“法律问责”和“社会问责”两类关键词、高频词和关键段落字数指标总体上呈上升趋势。这种上升趋势在政策文本中关键词的计量分析结果中体现最为明显。到2010年，“法律问责”类和“社会问责”类关键词词频都大幅上升并达到极值。其中，“社会问责”类关键词甚至逼近“行政问责”类的词频数。2016年，“法律问责”类和“社会问责”类的词频数再达新高度。可以说，2010年之前，中国环境问责制度总体上呈现出行政问责绝对主导的偏态发展特征。2010年以后，社会问责和法律问责日益受到中央和地方政府重视，环境问责制度体系呈现出行政问责、社会问责和法律问责统筹兼顾的多元发展态势。但是，行政问责在中国环境问责制度体系中占主导地位的格局没有根本性改变。行政问责仍然高居首位，行政问责、法律问责和社会问责的协调程度总体保持在相对较低的水平。
由突发问责向常态问责转变，但总体呈现较为明显的短期应急特征。2000—2017年，中国环境问责的时间节点和工作重心发生了重大变化，即：由环境类公共危机事件爆发之后的突发式和运动式“火线”问责，朝着工作关口前移的规范化和常态化问责方向转变。2009年是一个重要的转折点。此前数年间连续发生多起引发广泛公众关注和重大舆情危机的环境污染事件，突发性环境事件一度呈高发高危态势。在此背景下，2004年从中央到地方连续刮起“环保问责风暴”。为巩固问责风暴的成效并弥补突发问责的不足，中央政府接连出台关于问责乃至直接针对环境问责的多个规范性文件。在中央政府政策性文件的明确指引和强力推动下，地方政府环境治理文件中对官员渎职问责的法规条例和执行细则数量短期内迅速增加。与此相应，中国的环境问责开始逐步进入制度化和常态化运行轨道，工作关口正在从注重事后危机处置向注重事前督查落实转移。
由软性问责向刚性问责转变，但仍然存在环境机会主义的可能空间。2000—2017年，中国环境问责制度的执行力度和约束强度发生重大变化，即：由过去具有显著“宽、松、软”特点的软性问责，日益向“严、紧、硬”的刚性问责方向转变。长期以来，中国环境问责之所以偏弱偏软，大体上有如下七个方面的影响因素：一是环境问责作为中国政府问责制度体系的一个组成部分，其发展进程与政府问责制度的总体建构进程直接关联。当政府问责的总体进程滞后，如问责的理念和意识缺乏、问责的制度和规范缺位、问责的程序和技术缺失时，环境问责不可能单兵突进；二是粗放型经济发展模式导致经济增长和环境保护之间在短期和局部范围内呈现负相关关系，保持经济高速增长似乎必然以生态破坏和环境污染为代价，以至于破坏生态环境的各种违法或渎职行为似乎情有可原甚至理直气壮；三是以“GDP”为核心的政绩考核机制和晋升激励模式，导致地方政府重视经济类的短期刚性考核指标，而忽视或轻视环境类的长期软性考核指标，其环境保护渎职行为带来的经济政治收益往往远远大于所承担的违法风险和所付出的问责成本；四是生态环境的外部性和污染物的流动性，既导致诸多企业和地方政府有足够激励去进行生态破环和环境污染的违法或渎职行为，又往往导致大气或其他跨区域环境领域的违法和渎职责任认定难以精准，进而导致环境问责难以具体落实；五是环境问责的制度体系过于单薄，往往仅有原则性的粗疏表述，而缺乏可操作的具体内容。这就导致当中国政府开始高度重视和着力推进问责体系建构时，环境问责一度裹足不前；六是问责的主体过于单一，局限于中央政府环境保护部门自上而下问责，而且环境保护部门作为具体的问责实施主体缺乏足够的政治权威；七是环境问责的客体过于狭窄，过去往往仅问责环境违法企业而不问责地方政府，后来问责政府时又往往仅问责环保职能部门而不问责地方政府党政主官。这就导致环境问责无法持续深入，无法达到正本清源的震慑效果。
通过对进入21世纪以来中国环境问责制度政策文本的研读梳理和对相关政策实施效度的对照审视，可以发现，近年来特别是2012年党的十八大以来，上述七个方面的影响因素在不同程度上发生重大变化。第一，中国政府日益重视问责制度建设，政府问责从理念、制度到技术等三个层面都得到了持续有力的推进；第二，中国政府日益重视可持续的高质量发展，着力推动经济发展模式从粗放型朝着资源节约型和环境友好型的方向转变；第三，政绩考核体系发生重大实质性变化，中央政府明确提出不以GDP论英雄即不单纯以经济增长速度来评定政绩，大幅提高生态环境保护指标在政绩考核中的权重，着力完善生态文明绩效评价考核和责任追究制度；第四，跨区域生态环境保护问题日益得到重视，国家专门组建了六大跨区域环保督查中心并于2017年更名为区域督察局；第五，环境问责的专门制度体系日益完善，新修订的环境保护法和专门的生态环境损害责任追究办法相继出台；第六，强化生态环境保护的政治责任，组建由环保部牵头、中纪委和中组部参加的中央环保督查组，提升环境督查问责主体的政治权威，并开展了多轮中央环保督查，成效明显；第七，扩展环境问责客体的范围，既问责违法企业也问责政府，既问责政府部门也问责党政主官，特别是在2015年以中央文件形式确立了“党政同责”和“终身追责”的问责原则。正是上述七个方面的重大变化，显著地改变了中国环境问责制度的“软性”特征，促使其朝着刚性问责的方向转变。
（原载《行政论坛》2019年第1期，约13000字）
